浅谈如何完善捕诉一体办案模式的监督制约机制

1/11/2020 1:25:03 AM    来源: 楚天法治

    文/ 饶学兵  方晨

    所谓捕诉一体化办案模式,就是指检察机关在办理刑事案件的过程中,对于同一件刑事案件,无论是提请批准逮捕阶段还是审查起诉阶段,案件均交一个主任检察官或检察官办案组围绕案件集中地行使审查批捕权、起诉权(包括自行补充侦查权),并视案件情况同步开展法律监督、犯罪预防教育和社会综合治理工作的办案模式。 


    一、推行捕诉一体办案模式的必要性

    20世纪90年代以前,我国检察机关曾经实行捕诉一体办案模式近二十年时间,由于在运行过程中发现职务犯罪的侦查权、批捕权和起诉权都由检察机关行使,即侦捕诉一体,不利于人权保障,缺乏监督制约。于是在1996年,国家通过《刑事诉讼法》等法律法规的修改,将检察机关的捕诉权分离。

    当前,随着国家监察体制改革,职务犯罪侦查职能的转移,以审判为中心的诉讼制度改革的推进,面对刑事案件数量逐年上升,基层检察机关“案多人少”的矛盾日益突出,优化检察机关内部机构职能体系迫在眉睫。为此,最高检高屋建瓴,试行捕诉一体办案模式,力图从制度的改变来加强检察队伍的专业化建设,提升检察机关的办案质效,不仅十分重要,而且非常必要。

    一是有利于提高案件质量。实行捕诉一体办案模式后,案件承办人因同时负责刑事案件批捕和起诉职能,能够进一步提高办案责任心,主动及时引导侦查取证。如在侦查初期,督促侦查机关将欠缺的证据补充完整,从而为审查起诉阶段正确处理案件奠定基础,减少或避免出现捕后不诉、无罪判决和撤案处理等情形;与次同时,还能够提高检察人员的审判监督意识,加大对法院判决审查和庭审活动监督的力度,促进案件判决的公正。

    二是有利于提高办案效率。捕诉合一办案模式避免了重复劳动,使得员额检察官节约了大量审查证据的时间,让检察官有更多的精力把关案件的质量,实现资源共享,加快办案节奏,避免浪费人财物,缩短审查起诉的办案周期,也可缩短审前羁押期限,推动迅速审判原则的实现。

    三是有利于提高法律监督效果。过去捕诉分开,往往犯罪嫌疑人被批捕后是否由侦查机关执行、是否改变强制措施、在预审后是否提起公诉或者超期羁押等,检察机关办案人员无法掌握,无法实施有效监督。捕诉一体后,办案人员不仅能全程跟监督案件,防止侦查活动违法,还能够从以审判为中心的角度要求侦查机关提供审判所需的证据材料,从而保障犯罪疑人的合法权益。

    四是有利于提高队伍的专业素养。捕诉一体,侦监部门与公诉部门整合,能够推动办案人员的业务学习和交流,能力互补,增强公诉检察官的监督意识和批捕检察官的精细化意识,加强对证据间矛盾的调查核实力度。对发现的可能存在侦查活动违法的线索,及时启动法律监督调查机制,切实发挥审查批捕、起诉在防范冤假错案中的关键作用,不断提升专业素质和办案技能。

    因此,推行捕诉一体化是适应检察权结构调整,强化检察一体化和专业化的需要,是优化检察职能配置的体现,是新一轮检察机关内设机构改革的基石。


    二、捕诉一体办案模式运行的现状

    目前,随着司法体制改革向前推进,实行捕诉一体办案模式已在全国检察机关全面试行。麻城市是湖北省人口较多的县级市,长期以来,案多人少一直困扰着麻城市检察院。从2019年6月起,麻城市院将原有的公诉、侦监和未检整合为检察一部和检察二部,探索刑事检察捕诉合一的办案机制。改革近5个月来,全新的捕诉一体办案模式运行良好,检察宫主体地位凸显,办案周期大幅缩短,捕诉一体办案模式下办案质效成效初显。

    第一、办案效率充分提高。该院通过重组办案机构,以案件类别划分,真正做到一类刑事检察业务由一个机构、一个办案组、一个主办检察官办理,办案效率大幅提升。2019年6月至10月,该院共办理批捕案件 109件138人,起诉209件277人,办理1件批捕和提起公诉案件的平均时间分别为 1天和7天,与改革前同比,平均1件案件分别缩短了2天和8天。

    经过近半年的探索实践,麻城市检察院检察长彭正元深有感触:“专人办专案,审查批捕和审查起诉由同一名检察官承担,对案件基本情况做到心中有数,避免了重复劳动,有效缓解了‘案多人少’难题,产生1+1>2的效应。”

    麻城市检察院还积极探索,将捕诉一体化办案模式与专门人员办理专门案件的模式相结合,例如将常见的多发犯罪盗窃案件安排专人办理,通过这种模式使得专人迅速积累办理类案的经验,统一类案的逮捕和起诉标准,推进诉讼集约化,案件流转时间大幅压缩。如今年7月,公安机关集中移送审查批捕20件盗窃案件,该院指定一名检察官专门负责盗窃案的批捕与起诉,专案承办检察官总结出各类盗窃案件的证据证明标准,在批捕环节提出精准的继续侦查意见,在案件移送起诉后第一时间查看在批捕阶段要求继续侦查的证据是否得到落实,一改之前一些关键证据在审查起诉阶段才开始补的局面,大幅度减少案件退查率,20件案件只有1件办理了一次退查,使盗窃案件在检察机关的平均流转时间从30日缩短到了15日,审查起诉效率提高了50%。据不完全统计,改革前,麻城市检察院“案-件比”为1:1.95602,实行捕诉一体办案模式后,与改革前同比降低到1:1.6245。

    第二,案件质量得到更好保障。捕诉合一办案机制使案件质量监督关口前移。原来批捕和公诉的两名案件承办人均独立办案,对于案件中存在的一些问题很少进行沟通,容易导致发现问题不及时。最常见的情况就是致使证据在审查起诉阶段可能无法进行弥补,从而影响案件的有效指控。捕诉合一办案机制下,员额检察官从接触案件之初就有全面的案 件质量意识,积极引导侦查,要求侦查机关及时、全面收集证据,减少非法证据排除的情况发生。据统计,试行捕诉一体办案模式以来,麻城市院共向侦查机关退查54件(包括二次退查),退查率为21%,与上年同比下降15.5%,捕后未出现被判无罪现象。

    第三、法律监督效果和责任充分体现。开展侦查监督和审判监督,是检察机关的一项重要职责。在以往的批捕与起诉分离办案模式下,监督制约方面存在责任不清、任务不明等问题。而“捕诉一体”弥补了侦查监督和审判监督上的盲区,使监督贯穿于侦查审判活动的全过程,责任倒逼提升监督效果。据统计,今年6 至10 月,该院共分别向公安机关和审判机关提出纠正违法通知书8份和4份,比改革前同比上升35%和20%。

    第三,法律效果和社会效果得到彰显。改革前,侦查监督部门的办案人员在证据未基本充分的情况下,因为对案件在下一个诉阶段是否能顺利进行下去没有把握,导致检察官出现“宁纵不捕”的心态,害怕担责,不敢作出批捕决定,从而使一些犯分子逃避了法律的制裁。实行捕诉合一之后,检察官敢于担当,对一些社会危害性较大的案件及时作出批准逮捕的决定。如麻城市院在办理一起涉案金额达400万元的诈骗犯罪案件时,在批捕环节,由于犯罪嫌疑人始终避重就轻,拒不认罪,锁定犯罪嫌疑人主观上有诈骗故意的证据单薄,批准逮捕存在一定的风险。为了打击犯罪分子的嚣张气焰,保护被害人的权益,该院指定一名具有丰富公诉经验的检察官办理此案,办案检察官结合自身之前成功公诉的类似诈骗案件,提出几条有针对性的继续侦查案件意见,引导配合公安机关开展后续的侦查活动,并迅速批准逮捕该犯罪嫌疑人。公安机关在批捕后根据办案检察官提出的继续侦查的建议,补充到重要证据,最终该犯罪嫌疑人被判处有期徒刑十二年。该案的快捕快诉,对犯罪分子形成了较大的震慑,让法律真正起到了“惩罚犯罪,保护人民”的作用。


    三、完善捕诉一体办案模式监督制约机制的对策建议

    实行捕诉一体化,过去设立侦查监督和公诉两个职能部门,两个部门的职能分别处于不同的诉讼阶段,二者之间可以相互监督、相互制约。捕诉合一使得捕、诉两项职能相对集中行使,取消了不同诉讼环节的过滤和监督功能,原本存在的内部监督制约机制此时无法发挥有效监督作用,容易导致法律监督职能的弱化。

    如何防止实行捕诉一体化办案模式下办案检察官权力滥用和错案发生的风险,做到未雨绸缪,防微杜渐。笔者结合基层院实际,提出如下对策和建议。

     一是强化事前监督,严格落实司法办案责任制。办案责任终身制使得案件一旦出现任何问题,都会追究检察官的责任,对检察官权力滥用是个有力的制约。首先,要明确权限。在办案过程严格按照《检察官权利清单》的规定,明确检察长、员额检察官、检察官助理等人员的职责和权限,做到不越位、不错位、不失位。其次,要明确责任。按照“让办案者决定,让决定者负责”的要求,对案件关键节点、量刑建议、不诉权、侦查监督权、审判监督权,制定相关工作办法,切实做到以岗位为点,以制度为线,充分发挥教育批评问责手段,做到抓早抓小,不断健全廉政风险防控机制。

    二是强化事中监督,健全检察官办案监督体系。通过执行检察部门的羁押必要性审查,对被逮捕的犯罪嫌疑人有无继续羁押的必要性以及逮捕的适当性进行审查,对不需要继续羁押的,建议办案检察官予以释放或者变更强制措施,实现对捕诉一体办案模式下办案检察官权力的监督。对某些新类型案件、罪与非罪争议很大的案件以及疑难复杂案件、被告人拒不认罪的案件等情形,应建立健全检察官联席会议制度,强化检察官联席会的“智囊”作用,以集体的智慧共同对重大疑难、复杂案件“把脉问诊”。对于拟作不捕、不诉的案件,在报请检察长或者检察委员会决定前,一般要先经过检察官联席会议讨论,充分发挥检察官联席会的参谋研讨、监督把关的作用。要适时开展案件检查和评查,通过组织集中讨论、出庭考核等方式,充分发挥统一业务软件对案件实行全程跟踪、重点监控、提前预警,及时纠正和避免超期办案及违法办案情况的发生。

    三是强化事后监督,守好内部监督的最后防线。要针对捕诉合一模式单独设置考评体系,建立检察官案件质量档案,全面记录检察官办理案件的数量、质量等情况,作为办案考核评价的依据。检委会要对检察官决定事项进行审核监督,落实司法办案量化考评、错案责任追究等制度。要建立科学的奖惩机制,检务督察部门抓好检察官办案巡视巡察,不断加大问责追责力度,对不能独立办案或者无正当理由办案数量达不到要求的,以及因故意或者因重大过失导致案件错误并造成严重后果的,检务督察部们在按照有关规定建议其退出员额的同时,对徇私枉法造成恶劣社会影响的,要依法移送纪检监监部门追究其法纪责任,切实守好内部监督防线。

    四是强化外部监督,大力推进阳光司法建设。一要主动接受人大监督,主动向人大及其常委会汇报捕诉一体改革工作,接受人大代表的质询,认真办理人大交办的案件;二要积极接受人民监督员的监督,对不捕不诉的案件,要主动邀请人民监督员来院参与评议案件。如麻城市院在今年8月审查起诉一起交通肇事案时,受害人是一名退伍军人,案件发生后,受害人亲属反响强烈,扬言嫌疑人如不能得到法律制裁,要到网上投诉司法机关。鉴于该案公安机获取证据单薄,经退查后人仍不能排除疑点,同时嫌疑人一直拒不认罪。为了让受害人亲属心服口服,避免网上舆情炒作,同时做到公正公开司法,检察机关主动邀请人民监督员、人大代表和政协委员以及受害人村委会负责人、侦查机关办案人一起来检察机关举行案件公开听证,通过检察官对该案案情及现有证据的介绍,大家一致同意检察机关对犯罪嫌疑人作出的存疑不诉决定,社会反响较好;三要强化公安机关的复议、复核权,接受律师、案件当事人及其亲属的监督,逐步扩大检察机关行使批捕权、公诉权和诉讼活动监督信息公开的范围,建立完善开放、动态、透明、便民的司法公开机制,努力让人民群众从每一件司法案件中感受到公平与正义。


    作者单位:麻城市人民检察院

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